COMENTARIOS Y APORTES SOBRE LAS PROPUESTAS DE
REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA

I. ANOTACIONES PRELIMINARES

La corrupción ingresó en nuestra sociedad y sus instituciones, contaminándolas de forma vertical y horizontal. Las ha cruzado transversalmente.

Desde hace varias décadas estamos viendo y escuchando videos y audios en los cuales están comprometidos funcionarios públicos de todo nivel (nacional, regional y municipal) e instancia (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial; Fuerzas Armadas y Policiales), junto con empresarios, profesionales de toda índole (abogados, en temas judiciales; periodistas, en la venta de líneas editoriales de prensa; ingenieros, en el caso Lava Jato; médicos, en el negociado de la salud pública; entre tantos), como si fuera una maratón sin fin que nos muestra las entrañas de una realidad miserable, que pareciera patológica y crónica.

Esto no significa que la corrupción sea un problema reciente o una enfermedad nueva. No, por el contrario, se trata lamentablemente de un hecho muy antiguo; casi tanto como nuestra historia misma1. En materia de justicia, lo es también2.

En el Foro Económico Mundial del 2016, Perú figuraba entre los 10 países más corruptos en materia de obtención de sentencias judiciales (puesto 130 de 140).

Ya lo mencionaba Ricardo Palma al inicio de una de sus Tradiciones Peruanas más célebres (Don Dimas de la Tijereta), cuando refiriéndose al escribano (o secretario judicial) que la protagonizaba, nos recordaba un dicho añejo:

Un escribano y un gato,
en un pozo se cayeron;
como los dos tenían uñas,
por la pared se subieron.

Pero ello no implica que estemos condenados a aceptar la corrupción como un mal incurable. A creer que no existe en nuestro cuerpo la capacidad de resistir e indignarnos. Y, en especial, la posibilidad de tomar acciones concretas que nos permitan revertir esta enfermedad. De curar a nuestro país.

Tampoco significa que dentro del sistema de justicia (Poder Judicial, Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, etc.) no existan magistrados y profesionales honestos y competentes; de hecho los hay muchos, pero son las noticias de los otros, las que más repercuten en los oídos de la población.

Como bien decía Coser3, el conflicto, lejos de ser destructor y desorganizador, puede constituirse en un medio para equilibrar y mantener a una sociedad. Una nación perfecta no será la que carezca de conflictos, sino la que cuente con los medios adecuados e idóneos para resolverlos.

Por ello, debemos aprovechar esta crisis para rescatar los pedazos que quedan de nuestro sistema de justicia y utilizarla como punto de partida para un cambio de mentalidad, que se irradie el interior de toda la sociedad; pues la corrupción afecta a la colectividad entera, por tanto, es una responsabilidad conjunta que busquemos y encontremos la salida. Para que exista un corrupto, debe haber una persona dispuesta a ofrecer (o aceptar) un incentivo indebido.

Por ello, conscientes de nuestra particular responsabilidad, en tanto abogados especializados en litigios y arbitraje, dedicamos esta edición especial de nuestro Boletín Mensual al comentario de las 10 recomendaciones contenidas en el informe de la Comisión de Reforma del Sistema de Justicia, creada el 12 de julio de 2018, al difundirse los primeros audios que revelaron el intercambio de favores entre magistrados, empresarios, miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, políticos, entre otros. Asimismo, formulamos algunos aportes de orden procesal genérico, pues todavía no han circulado los proyectos de ley oficiales, que serán materia de comentario en un próximo Boletín. La intención, es aportar al debate en torno a la reforma del sistema de justicia.

II. LAS RECOMENDACIONES DEL INFORME DE LA COMISIÓN DE REFORMA

El 25 de julio del presente año fue presentado al Presidente de la República el informe final de la citada Comisión, denominado “Hacia un Sistema de Justicia Honesto y Eficiente”, documento que contiene 10 recomendaciones -con sus respectivos proyectos de ley- que contienen medidas urgentes y concretas para abordar la emergencia y abrir el camino para una reforma que conduzca a la construcción de una justicia “eficaz, oportuna, transparente, eficiente y libre de corrupción”.

A continuación, procedemos a resumir y comentar brevemente cada una de las recomendaciones:

1. Un proyecto de ley orgánica para crear la ‘Autoridad Nacional de Integridad y Control’, tanto en el Poder Judicial, como en el Ministerio Público.

Dicha entidad, según lo propuesto por la Comisión de Reforma, tendrá como función la “prevención, supervisión, investigación, sanción y control de los aspectos disciplinarios y funcionales” de jueces y fiscales de todos los niveles, funcionarios o empleados de ambas instituciones.

También propone que los titulares tanto del Poder Judicial como del Ministerio Público, sean elegidos por concurso público.

Consideramos que es una idea positiva, pues, en el mismo sentido que la aún pendiente reforma del servicio civil, pretende que el acceso a una función de la envergadura de la administración de justicia, tenga como base la meritocracia.

2. Un proyecto de ley de reforma constitucional del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM).

Se planteó modificar los artículos 155 y 156 de la Constitución Política, eliminando el sistema de representación en la elección de los consejeros y reemplazándolo por un concurso público de méritos. También se propuso cambiar el perfil y composición de sus integrantes y autorizar la revisión de nombramientos y ratificaciones realizados por integrantes del CNM recientemente removidos.

Los hechos que han sido de público conocimiento, han demostrado que la calidad profesional y ética de los representantes de los diversos estamentos en el CNM ha sido, por decir lo menos, deplorable. En dicho escenario, postular el acceso a través de un mecanismo abierto sustentado también en la meritocracia y el cumplimiento de requisitos objetivos, podría ser una opción razonable, en tanto se evalúa un mecanismo eventualmente más conveniente y alterno al cuestionado CNM.

3. Aprobar el proyecto de decreto legislativo elaborado por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) que crea el Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar.

Como parte de la política de sensibilización sobre el tema de la violencia, se considera indispensable “implementar un sistema de justicia especializado en violencia de género” a fin de aplicar con eficiencia y eficacia la Ley N° 30364 y su reglamento, orientado a prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y otros integrantes del grupo familiar; esto tomando en cuenta que los juzgados hoy competentes no se dan abasto con las denuncias y, por los demás, deberá sumarse la creación de un equipo especializado multidisciplinario en la realización de las pericias a las partes involucradas en este tipo de procesos. Las competencias de estos juzgados especializados están dirigidas a sancionar los feminicidios, violencia sexual y actos contra el pudor en menores.

Asimismo, se ha anunciado la implementación de la Política Nacional de Igualdad de Género antes de fin de año.

4. Disponer que la Oficina de Normalización Previsional (ONP) presente un plan de descarga procesal.

La problemática pensionaria es una de las principales cargas procesales del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional; de hecho, la Defensoría del Pueblo ha analizado este tema en más de una oportunidad4, destinando uno de sus principales dictámenes precisamente a la citada entidad: “Informe Defensorial N° 135. Por un acceso justo y oportuno a la pensión. Aportes para una mejor gestión de la ONP”.

En la medida que una de las partes involucradas en dichos procesos son las personas de la tercera edad (adultos mayores), que requieran una solución urgente a sus reclamos, y en tanto la ONP -pese a la considerable reducción de procesos a su cargo en los últimos años- cuenta con aproximadamente 70 mil expedientes en trámite, resulta indispensable evaluar el contenido (forma y fondo) de dichos casos, para evaluar la implementación de mecanismos que permitan una descarga o reducción procesal, como ocurrió en el 2001 cuando la entidad se allanó (previa autorización legal expresa) en miles de procesos relacionados a la aplicación del Decreto Ley N° 25967.

Hay que resaltar y reconocer la importante y silenciosa labor de la ONP en la implementación de una política de desjudicialización los últimos 5 años, que han permitido esta considerable reducción de expedientes judiciales, evitando a muchos pensionistas tener que recurrir a la vía judicial; asimismo, la mejora en el procedimiento de calificación administrativa, pues en la actualidad un pedido o reclamo es resuelto (en promedio) en unos 40 días hábiles.

Si bien la propuesta incluye también la evaluación de los asesores externos de la ONP, cabe recordar que la existencia de una importante cantidad de procesos también responde a las falsas expectativas que muchos abogados -con el respaldo de ciertos diarios dedicados casi con exclusividad a este tema- generan en los pensionistas, en base a una posibilidad (inexistente) de lograr un incremento de sus prestaciones, lo que origina cientos sino miles de nuevas demandas. Además, se debe tener en cuenta que más del 60% de demandas interpuestas contra la ONP son rechazadas, y que al anular el otorgamiento de pensiones indebidas el Estado se ahorra millones de soles por prestaciones que nunca debieron ser reconocidas.

Hay pretensiones pueden ser resueltas directamente en sede administrativa, para evitar que sean interpuestas nuevas demandas, por lo cual la ONP tiene unos años desarrollando en sus a oficinas a nivel nacional módulos para una orientación legal-judicial de los asegurados, para habilitar soluciones directas y evitar, como se indicó, que recurran innecesariamente al Poder Judicial.

5. Un proyecto de ley que elimina la intervención del Ministerio Público en todos los procesos contencioso administrativos.

Para ello se ha propuesto modificar los artículos 16 y 28 del Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, con la finalidad que los fiscales de todo nivel (provinciales, superiores y supremos) se aboquen a otras funciones del sistema de justicia, por ejemplo: la investigación de la delincuencia, que se ha incrementado exponencialmente los últimos años.

De otro lado, para los litigantes que estamos diariamente a cargo de procesos contenciosos administrativos, sabemos que hoy la opinión del fiscal en estos casos no ha sido (ni es) determinante, convirtiéndose en un paso innecesario que demora la emisión de la sentencia. Si bien la intervención del Ministerio Público era un medio para materializar la participación activa del guardián de la legalidad a partir de procurar proteger el interés público, consideramos que es de mayor ayuda a dicho interés suprimir dicha actividad en pos de la celeridad.

6. Un concurso público de méritos para seleccionar jueces supernumerarios (suplentes) en el Poder Judicial y fiscales provisionales en el Ministerio Público.

La falta de objetividad en la actual selección de jueces, así como su fácil remoción, son factores de alto riesgo que es preciso resolver de una manera frontal.

Esto debe empezar con la inmediata implementación de un verdadero concurso público de méritos para seleccionar a los magistrados y fiscales (supernumerarios y/o suplentes y provisionales).

Esta forma de selección servirá para acreditar no solo el nivel de conocimiento y competencia profesional, sino también en compromiso ético con la correcta administración de justicia. Magistrados y fiscales deben ser personas de comprobada de integridad moral.

Es de público conocimiento que los jueces provisionales o suplentes son nombrados directamente por otros magistrados, lo cual puede generar un efecto de “amiguismo” orientado indebidamente a un favoritismo o parcialidad en procesos de selección judicial, por lo que estamos de acuerdo en que debe eliminarse.

7. Un proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica del Ministerio Público y crea la Fiscalía Suprema Anticorrupción en esa entidad.

En atención a la especialidad de ciertas materias, así como a la necesidad que algunos temas merezcan una particular atención, se puede crear (por ley) un órgano dedicado con exclusividad a cuestiones específicas, como es el caso de la problemática derivada del fenómeno de la corrupción.

En tal sentido, con la creación de una Fiscalía Suprema Anticorrupción se pretende centrar y concentrar la labor del Ministerio Público en lucha contra la corrupción, el lavado de activos y los delitos conexos.

A diferencia de otras especialidades (como la contencioso administrativa), en la sede penal sí resultan determinantes los pronunciamientos del Ministerio Público, por tanto, resulta imperioso, en la coyuntura actual, la creación de un órgano ad hoc que se encargue -en la máxima instancia de las decisiones del Poder Judicial- de orientar y supervisar que la defensa de la legalidad en estos temas tenga la mayor calidad en su contenido, de forma y fondo.

Hay que estar atentos al proyecto de ley oficial que sea presentado, pues se aprecia una buena intención en este tema. Esperamos que no sea un órgano político quien tome la decisión final del nombramiento.

8. Un proyecto de ley que introduce un nuevo título al Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública delimitando sus alcances en el Sistema de Justicia.

El derecho de acceso (o acceder) a la información pública es una garantía que es reconocida no solo en la Constitución Política (artículo 2, inciso 5), sino en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 19). La Ley N° 27806 y sus posteriores normas modificatorias y complementarias regulan este derecho a nivel nacional, concatenada con los parámetros y reglas fijadas por el Tribunal Constitucional (por todas, STC N° 01797-2002 y N° 02579-2003-HD/TC)

Esta propuesta pretende que, a nivel normativo, se establezca la obligación del sistema de justicia de facilitar diversa información a la colectividad, que incluya la publicidad de:

  • La hoja de vida del Juez o Fiscal, que incluya información sobre su formación académica, sanciones, patrimonio, etc.
  • La declaración jurada de intereses de Jueces y Fiscales, que permitan conflictos en el cumplimiento de sus deberes y funciones.
  • Todas las sentencias judiciales, con un sumilla en lenguaje sencillo.
  • La relación de entrevistas y visitas que tengan los Jueces y Fiscales, con la indicación del asunto que las motivó.
  • Los informes anuales del Ministerio Público y el Poder Judicial.
  • Los informes elaborados por las Oficinas de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público.
  • Los procedimientos de selección de Jueces y Fiscales por el CNM.
  • El mapa de la justicia, que brinde información sobre las instituciones que forman parte del sistema de justicia.

Para la materialización real de este derecho, el Estado debe facilitar los recursos dinerarios suficientes que permitan la implementación de los servicios de acceso informático en todas las provincias que conforman los distritos judiciales, no solo en las capitales de departamento o las principales ciudades.

  1. Un proyecto de ley que promueve la probidad en el ejercicio profesional de la abogacía.

El ejercicio de nuestra profesión se ha visto tremendamente expuesto como consecuencia de los últimos acontecimientos de corrupción frente a lo cual necesario adoptar medidas orientadas a promover la probidad en la formación y el ejercicio profesional de los abogados.

Esto implica un trabajo de base que, sin descuidar los valores cívicos que se imparten en la etapa escolar, debe robustecerse en la formación deontológica de los estudiantes de Derecho (de pre y post grado), de los miembros del sistema de justicia en los programas dictados por la Academia Nacional de la Magistratura y, en los curso de práctica forense que corresponden a los Colegios de abogados.

En esta línea, se ha propuesto la sanción penal con agravantes y la respectiva sanción institucional por su Colegio de Abogados para los abogados corruptos.

Tomando en cuenta nuestra experiencia profesional, expresamos nuestra conformidad con este proyecto de ley.

10. Un proyecto de ley que crea el Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia como mecanismo institucional del más alto nivel político.

La Comisión de Reforma propone que este consejo sea integrado y presidido por el Jefe de Estado, los titulares del Congreso y el Poder Judicial y de las instituciones del sistema de justicia. La finalidad es impulsar la reforma, darle seguimiento y evaluar sus avances.

Nuestra opinión sobre este punto, como veremos con más detalle en el punto siguiente, es implementar una Comisión Multisectorial, que tenga funciones y responsabilidades específicas, a fin que la idea no se pierda en el tiempo. Solo la continuidad permitirá una verdadera reforma de la justicia en nuestro país.

III. APORTES PARA LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA

Junto con las recomendaciones del informe final de la Comisión de Reforma del Sistema de Justicia, consideramos que existen algunas medidas adicionales que pueden ser evaluadas también para su implementación.

En primer lugar, quienes litigamos desde hace algunas décadas, bien sabemos que uno de los mayores problemas del Poder Judicial es la sobrecarga laboral, es decir, la cantidad de expedientes en los juzgados.

¿Cómo se pueden reducir la cantidad de demandas interpuestas? Eliminando las causas o factores que las originan o estableciendo vías paralelas alternas al Poder Judicial, que sean igualmente idóneas para acceder a la justicia.

Esto tampoco es novedad ni un problema exclusivo de nuestro país. De hecho, a mediados del siglo pasado se inició todo un movimiento destinado a buscar medidas para solucionar los problemas judiciales, que -entre otros- originó el trabajo denominado “Proyecto Florencia para el Acceso a la Justicia”, que fuera elaborado en 1978 por los profesores Mauro Cappelletti y Bryan Garth.

Dicho documento, que era concordante con la obra de otros autores, como la del profesor Frank Sander, en Estados Unidos de Norteamérica, que ya en 1976 había propuesto en la Conferencia Pound (en Minnesota) la creación de Cortes Multipuertas5, que reunieran en un solo edificio diversos medios para la solución de conflictos a los litigantes (conciliación, mediación, arbitraje, etc.), nos demuestra que la respuesta puede estar en el pasado.

De hecho, estos trabajos han permitido y fomentado la recuperación de figuras de antigua data como la mediación (utilizada por el hombre desde la Edad Antigua), que ha sido muy aceptada en Europa, o, la conciliación y el arbitraje, con mayor desarrollo en Latinoamérica, más allá de las particularidades de su regulación en cada país.

Corresponde al Poder Ejecutivo desempolvar estos mecanismos y evaluar la implementación de otros nuevos, como se ha materializado en las nuevas leyes de Contratación del Estado (con la Junta de Resolución de Disputas) o la de Asociaciones Público Privadas (con el proceso del Amigable Componedor).

Independientemente de los mecanismos elegidos, resulta indispensable que se les dote de la fuerza suficiente (por ejemplo, en la mediación, algunos países prevén la homologación judicial a través de un proceso de certificación), pues de lo contrario solo serán un paso previo simulado.

En segundo lugar, resulta indispensable revisar y reformular el procedimiento para la designación, evaluación y remoción de magistrados del Poder Judicial y el Ministerio Público.

Consideramos que en todos los casos se deberá llevar obligatoriamente cursos de formación de mínimo 2 años en la Academia Nacional de la Magistratura. Para los Jueces Supernumerarios, se debería exigir mínimo el doble de años (4) en la docencia, además de una reconocida solvencia moral y profesional.

Otra opción podría ser, como ocurrió a finales de los noventa, implementar un Jurado de Honor de la Magistratura, integrado por 5 o 7 juristas absolutamente intachables y reconocidos, que se encarguen de supervisar la recomposición de las diversas Salas Especializadas de la Corte Suprema y las Presidencias de las Cortes Superiores de Justicia a nivel nacional.

La evaluación y ponderación de puntajes para ser magistrado o para ascender de nivel, debe basarse principalmente en requisitos objetivos (años de carrera judicial, productividad acreditada, grados académicos, años en la docencia, publicaciones indexadas, etc.), asignado a la entrevista personal, que incluso puede ser eliminada, el menor porcentaje.

En tercer lugar, consideramos que resulta necesario conformar una Comisión Multisectorial que se encargue de la implementación y seguimiento de las recomendaciones de la Comisión de Reforma del Sistema de Justicia, que estaría constituida por un representante del Poder Ejecutivo; uno del Poder Legislativo; uno del Poder Judicial; uno del Ministerio Público; uno del Tribunal Constitucional; uno de la Defensoría del Pueblo; y uno de la sociedad civil, que debería ser elegido entre los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Públicas y Privadas del país, con voto nominal.

Como correctamente anota De Belaunde6, es muy difícil que el Poder Judicial se autorreforme: una reforma judicial es imposible únicamente con los jueces, pero es imposible también sin los jueces.

Esta Comisión Multisectorial, que debe tener un periodo de vigencia no menor a 2 años, debería reunirse cada 3 meses (de forma obligatoria) con cargo a dar cuenta al Presidente de la República cada 6 meses sobre los avances de la reforma, mediante informes graduales que deben publicarse en el diario oficial “El Peruano”, para que sean de conocimiento de toda la sociedad.

En cuarto lugar, consideramos que se debe continuar con la política de incluir e implementar las herramientas que forman parte de la Tecnología de la Información y Comunicación (TIC), dentro de lo cual hay que reconocer que el Poder Judicial ha desplegado un esfuerzo importante en su aplicación.

En efecto, avances como el de la Consulta de Expedientes Judiciales (CEJ), el Sistema de Notificación Electrónica (SINOES), los Remates Electrónicos, entre otros, ha generado un avance importante en transparentar la información de los procesos judiciales, así como generar mayor eficiencia en el decurso mismo de los expedientes. Quienes tenemos algún tiempo litigando, sabemos de las ventajas de conocer en tiempo real (a través de la web del Poder Judicial) del estado y avance de nuestras causa.

Tenemos conocimiento que actualmente existe un plan piloto a partir de la implementación del Expediente Judicial Electrónico (EJE), que permite que las demandas y los escritos sean presentados a través de una Mesa de Partes Electrónica con lo cual, es muy probable que en el futuro cercano tengamos un expediente absolutamente digitalizado, lo que permitirá el ahorro de costos y, a la vez, reforzará la seguridad jurídica, evitando casos de “pérdida o extravío de expedientes”, entre muchas otras ventajas. Lograr este avance tecnológico a nivel nacional sería muy beneficioso para todos los litigantes.

Finalmente, consideramos que tanto los Colegios de Abogados como las Facultades de Derecho del país deben ser conscientes de su responsabilidad, tanto en el seguimiento de las actividades de sus profesionales agremiados (no solo en cuanto a las capacitaciones, sino principalmente a través de ejercer una supervisión y fiscalización en el plano ético); como en la formación idónea de los futuros abogados (jueces y fiscales), poniendo énfasis en los principios y valores que deben ser la base de quien tiene la obligación de ser un actor fundamental de apoyo a la justicia, en la búsqueda de mecanismos de solución de conflictos con incidencia jurídica que sean céleres y satisfactorios para sus clientes. No debemos olvidar que, como señala el primer párrafo del artículo III del Código Procesal Civil, la finalidad abstracta del proceso es lograr la paz social en justicia, y en esa labor, los abogados cumplimos un rol principal.

  1. Por todos, ver: QUIROZ, Alfonso. Historia de la corrupción en el Perú. Lima, IEP, 2013.
  2. En el Foro Económico Mundial del 2016, Perú figuraba entre los 10 países más corruptos en materia de obtención de sentencias judiciales (puesto 130 de 140).
  3. COSER, Lewis. Las funciones del conflicto social. Nueva York, S&S, 1956
  4. Por ejemplo, los Informes Defensoriales N° 85 y N° 92.
  5. Replicadas parcialmente en algunos países de Latinoamérica. En Perú, desde hace algunos años el Ministerio de Justicia ha implementado los Centros ALEGRA (Asesoría Legal Gratuita) en las capitales de departamento y principales ciudades del país, ofreciendo los servicios de Conciliación Extrajudicial gratuita y el llamado Arbitraje Popular, para atender pretensiones con una cuantía de hasta 20 Unidades Impositivas Tributarias (S/ 83,000.00 soles)
  6. Entrevista publicada en la versión online del diario “El Comercio” el 30 de julio de 2018